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招标文件审计探析
发布日期: 2016-11-11 浏览次数:

近年来,招投标已成为组织内部采购货物、工程和服务的主要方式。在开标、评标、定标环节邀请审计人员参加,对增加采购工作透明度,提高招投标质量起到了积极的作用。通过审计对招投标过程的监督,也发现了其中的许多问题,这些问题不同程度地影响到“阳光采购”的健康发展。追溯问题的根源,有的是招投标组织工作做的不好产生的,更多问题则出在招标文件身上。对于招投标组织上的问题,在开评标时发现还好纠正,但对招标文件上的问题,等到开评标时解决就十分被动了。因此,将审计关口前移,把招标文件纳入审计视野,定能产生事半功倍,防患于未然的效果。基于此,笔者尝试对招标文件审计进行探讨,以期引起同仁的关注。

一、招标文件及作用

招标文件是由招标人或其委托的招标代理人根据拟招标项目的特点和需要编制的,向投标人表明招标意向和要求的书面法律文件。《招投标法》第十九条规定:“招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件,以及拟签订合同的主要条款”,给出了招标文件应具有的基本内容。为了方便评标,人们习惯将招标文件内容划分成商务标书和技术标书两部分,商务标书包括对投标人资格、投标报价、合同条款、承诺及价款支付等常规要求,涉及内容比较固定,不同招投标项目其商务标书的构成大致相同;技术标书则包括对拟采购标的物的技术参数、技术措施、规格型号等具体要求,与商务标书相比内容要复杂的多,因其有很强的针对性,所以不同的招投标项目其技术标书一般不同。关于招标文件的作用,主要表现在五个方面:㈠是招标人或招标代理人组织招投标活动的依据。这一点从招标文件的内容里面就能看到,其中许多要求不仅是针对投标人的,招标人或招标代理人同样需要遵守;㈡是投标人编制投标文件的依据。招标文件包含了招标人的所有实质性要求,投标文件必须全部响应,如有不符,将作废标处理;㈢是评标委员会评标的依据。招标文件载明了评标的标准和方法并向社会公布,必然受到招投标监督管理机构和投标人的监督,评标委员会只能按照既定的标准和方法组织评标,推荐中标候选人;㈣是招投标监督管理机构监管的参考资料。当招标过程中出现纠纷或发生投诉的时候,监督管理机构依据什么进行评判呢?一是国家法律法规,据以判断招投标活动的合法性,二是招标文件,据以判断有关各方的遵循情况;㈤是拟定合同的基础。招标文件在法律上被视为要约邀请,上面有拟签订合同的主要条款,投标文件被视为要约,招标人向中标人发出中标通知书即视为承诺,这时候必须按照当初所列条款与中标人签订合同。由此可见,编制招标文件虽然属于招投标的前期工作,但其内容却涵盖了多个层面,影响贯穿招标采购的始终。

二、招标文件存在的问题及危害

实际上,不同组织、同一组织不同项目的招标文件存在的问题各不相同,归纳起来主要有以下几种类型:㈠是文字表述不够严谨、明晰。存在用词不当,语句不顺,逻辑性不强等问题。招标文件表述不清,就不能准确反映招标人的真实意图,使投标人难以响应或理解方面产生歧义,给招投标工作带来混乱;㈡是时间安排紧,留给投标人响应的时间短。有的招标公告发布时间达不到法定最低限,有的项目对合同履行时间限定过短,导致报名参加的投标人太少,招标过程缺乏竞争性。㈢对投标人的资格设定不合理。在确定投标人资格时过于主观,没充分考虑项目的具体要求,也不了解拟采购标的物的市场行情,习惯于拍脑袋做决定。门槛定高了,前来投标的厂商少,达不到竞争效果;门槛定低了,投标人又太多,无谓地增加评标工作量。一旦把关不严,让条件差的投标人蒙混中标,既影响了项目质量,又违背了招标采购的初衷。㈣主要技术指标笼统。致使投标人做出不同解读,投标文件五花八门,没有可比性。有的技术指标出自使用者的个人经验,存在对某个品牌的偏好,招致其他投标人的不满。㈤评标方法和标准不明确,预留操作空间,降低了投标人对招投标工作的信任。㈥拟签合同的主要条款不完整。这对于标的额小、技术简单的招投标项目,出现问题还好处理,但对于标的额大、技术复杂的项目,草率确定中标结果后,在合同履行过程中势必会经常变更,这时采购人不得不就变更事项与中标人重新协商价格,容易推诿扯皮,甚至出现纠纷,失去了招标采购的意义。

三、招标文件审计分析

启动招标文件审计,将问题解决在其发售之前,就能够更有效地发挥出招标文件作为招投标工作指南的作用,并为接下来的投标、开标、评标、定标等活动打下良好的基础,这对于招投标取得成功,及后续合同顺利履行都具有积极的意义。

㈠招标文件审计的内容

招标文件审计可以结合上述问题进行,然不能局限于此,具体可从以下几个方面展开:

1、合规性审计

内部审计具体准则第12号—合规性审计(遵循性审计),是指内部审计机构和人员审查组织在经营过程中遵守相关法规、政策、计划、预算、合同等遵循性标准的情况并作出相应评价的活动。合规性审计是开展其他审计的基础,目的在于揭露和查处被审计项目的违法、违规行为,促使其经济活动符合国家法律法规和内部控制制度要求。对招标文件的合规性审计可以分两个层次进行:首先是国家法律法规的遵循情况。招标文件是法律文件,《招投标法》、《政府采购法》和《招投标法实施条例》等法律法规分别对其作出了限制性规定,审计应以这些规定为依据,对招标文件的合法性做出判断; 其次是组织内部控制制度的遵循情况。各个组织为了保护其经济资源的安全、完整,提高其经济活动的效率、效果,都制定了内部管理规章制度,如招投标管理办法、年度财务预算、设备物资采购计划、工作流程等等,审计也需要以这些制度为依据,对招标文件做符合性测试,并借以评估组织内部控制得到遵循的情况。通过合规性审计,对招标文件中包含的违法违规内容提出纠正意见,就能保证招投标活动在法律允许的范围内进行。招投标活动涉及到的采购项目十分宽泛,这对审计人员素质提出了很高的要求,只有熟练掌握国家法律法规和本组织内部控制制度的人员才能胜任。

2、完整性审计

招标文件完整包括内容完整和编制程序完整。招标文件内容除前文所述外,在其他法律条文中也有相应要求,审计需要根据拟采购标的物适用的法律法规,结合招投标项目的具体情况逐项核实,查找遗漏,分析原因,提出修改意见。招标文件多是标准文本,完整性审计应该更加关注招投标项目的特殊要求;招标文件程序主要见于各组织的内部管理制度,这些制度都是根据国家法律法规和上级文件规定,结合本组织内部实际情况制定的,初衷就是要保证采购行为符合招投标采购的宗旨。因此程序完整性审计应以本组织的内部管理制度为依据,重点检查拟采购标的物是否进行了市场考察?招标文件编制部门与标的物使用部门的沟通情况如何?是否根据沟通结果进行了必要的修改?技术复杂的内容是否邀请相关领域的专家进行了分析论证?是否建立了招标文件复核制度?并经过各个层级的复核把关等等。

3、合理性审计

合理性是指审计对象内在关联关系的逻辑性及审计对象与环境之间关联关系的逻辑性,这种逻辑性反应了审计对象所在行业人们的共识;合理性审计即是对这些关联关系的逻辑性存在与否的检查,是建立在合法性审计基础之上的内涵性审计工作。招标文件的合理性是指招标文件的要求能否遵循公开、公平、公正和诚实信用的市场竞争原则,并能体现招标人的合理意愿(合理意愿是招标人出于对采购标的使用效果考虑,以及依据自身的专业知识和经验,对拟采购标的表现出来的采购意愿),并被投标人所普遍接受。公开、公平、公正的核心是公平,公开与公正只是手段,最终目的也是为了公平,为此,招标人与投标人的地位必须平等,权利义务必须对等,招标人必须公平对待每一位投标人,不能厚此薄彼。诚实信用是市场经济活动的一条基本准则,它要求买卖双方恪守诺言,诚实无欺,正当行使权利,依法履行义务。合理意愿的关键是合理,招标人的采购意愿只能基于对采购标的物使用效果的考虑,不能打着招投标的幌子行非招投标之实,通过设置不合理的条件限制或者排斥潜在投标人或者投标人,掩人耳目,私底下让目标单位中标。审计人员凭借执业经验,综合市场考察情况及拟采购项目情况对招标文件的合理性做出判断,由于审计人员不可能精通各个专业的知识,因此合理性审计在很多情况下都需要借助相关领域的专家。另外,受审计人员自身水平及审计条件的限制,审计不可能解决招标文件的所有合理性问题,但审计的介入,无疑将提高招标文件的合理成分,挤出其不合理的水分。

4、明晰性审计

明晰性审计就是审查招标文件所要表达的意思是否清楚明了,重点解决两大问题:一是防止文字表达让人费解,书面描述罗嗦,着墨较多,却说不明白意思,不能做到言简意赅。由于此类问题主要是撰稿人的文字功底不够扎实造成的,这也同时要求审计人员具备较好地驾驭文字能力;二是避免产生歧义,存在语句混乱、用词不当、指代不明等毛病,使投标人对文件要求产生不同理解。这类问题在商务标书和技术标书中都有存在,但后者出现的概率更高,因此需要审计人员具备较好的专业背景才能胜任。

㈡招标文件审计的切入点

招标文件审计是一项全新的审计业务,找准着力点是审计介入的关键。各组织内部情况不同,各个招投标项目内容不同,审计工作不可能千篇一律。但以下几个环节值得特别关注:

1、对拟招标项目的市场考察。考察市场的目的就是准确掌握市场信息,为制定招标文件提供有力的保障。在诸多市场信息中,拟采购标的物的市场类别、规格型号及各自的价格情况,潜在投标人的数量、规模、区域分布、市场信誉度情况,都是采购方需要掌握的重要信息。只有建立在充分考察市场的基础上,才能编写出高质量的招标文件。审计招标文件同样需要熟悉市场,借助市场信息的分析,才能对招标文件提出有价值的修改意见。审计人员可以与招标人员一道有针对性的去做市场考察,也可以通过网络、媒体等自行考察市场,日常生活中也要多了解市场,随时为招标文件审计做好准备。

2、专家分析论证会。对于标的额大、技术复杂的招投标项目,招标采购单位经常就招标文件中的商务和技术要求召开专家分析论证会,这时候审计部门可以派人参加,了解本单位的采购意愿及拟招标项目的其它详细情况,也可以在会上发表审计意见。另外。对于没有召开专家分析论证会,招标项目又有专业技术要求的,审计部门可以遵循内部审计具体准则第14号规定,聘请外部专家,借助专家的帮助完成审计任务。

3、招标文件编制完成之后,正式发售之前。招标文件只有编写完成后,审计人员才能看到文件的全部内容,这时既可以对文稿做出整体评价,又可以针对部分内容提出审计意见。在招标文件发售前展开审计,便于文件制定者及时修改完善,若在发售后再发现问题,审计效果就大打折扣了。

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程志国;山东理工大学审计处,山东省高端会计人才行政一期;地址:山东省淄博市张店区张周路12号;电话:13287062901;邮编:255049;邮箱:chengzg@sdut.edu.cn


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